El enfoque incremental de las políticas públicas en apoyo a la sustentabilidad de los recursos naturales de la zona metropolitana de Monterrey
Lilia Ramírez, Felipe Flores Vichi*
CIENCIA UANL / AÑO 17, No. 65, ENERO – FEBRERO 2014
En la actualidad, el proceso de formulación de las políticas públicas obedece a los modelos racionalistas que suelen otorgar a los responsables de la toma de decisiones un alto grado de control de la situación, mientras que la realidad requiere de un enfoque incrementalista que plantee un modelo opuesto, el cual parte del supuesto que se tiene poco control del entorno.(1)
La resolución de los conflictos ambientales, a partir de esta línea de argumentación teórica, supone que deberá centrar su atención en un área limitada de problemas con soluciones sociales y administrativamente aceptables, y no establecerá su evaluación en la diversidad de cursos de acción que estén fuera de su control y administración. La acción elegida dependerá del incremento del valor marginal, con respecto a las políticas anteriores o de las ya existentes. Esta perspectiva requiere de la comparación de las ventajas que ofrecen los diferentes cursos de injerencia pública.
Según Lindblom, (2) para el método de las comparaciones sucesivas limitadas, la comprobación es el acuerdo con respecto de la política misma, un acuerdo siempre posible aun cuando no se llegara a un acuerdo con respecto de los valores. El acuerdo deberá ser la comprobación a partir de elementos convergentes en los espacios social, económico, ambiental e institucional.
Las políticas públicas del gobierno han sido rebasadas por los desequilibrios entre población y territorio, que adquieren en la dimensión urbana una amplia gama de efectos sociales y ambientales. El deterioro del medio ambiente está en clara concordancia con los cambios estructurales de los agregados económicos, el crecimiento demográfico y las variaciones de infraestructura y consumo. El crecimiento económico ha generado una serie de procesos desestabilizadores, causa y efecto de insostenibilidad, en los ámbitos social, económico, territorial y ambiental.
Es por esto que se proponen las bases para establecer un modelo incremental con ajustes marginales sobre políticas ya en marcha, para apoyar a una sustentabilidad de los recursos naturales.
De modo que las decisiones no son más que ajustes marginales sobre políticas ya en marcha. Ello implica que la política es un eslabón de una cadena de políticas. El modelo del rol del analista de políticas públicas deberá ser analítico-descriptivo, en el que el foco primario es la predicción de consecuencias.
A continuación se presenta un análisis-descriptivo de las principales aristas que deben revisarse en la propuesta de un modelo incremental para la formulación de políticas públicas orientadas a la administración y conservación de los recursos naturales. De manera particular se estudia la zona metropolitana de Monterrey (ZMM).
Caracterización de la zona de estudio
Con una extensión de 64,156 km2 y con una población mayor a los 4.5 millones de habitantes, el estado de Nuevo León posee una densidad de población superior al promedio nacional.a
La dinámica económica y demográfica del territorio ha representado una presión adicional para los re- cursos naturales existentes en la región. Así, con una población económicamente activa (PEA) de 2,859,284 personas, 85% se encuentra en el área metropolitana del estado. Y 84% de la población total se concentra en el área conurbana de Monterrey.
El aumento de la población requiere de infraestructura y servicios públicos que procuren el bienestar y calidad de vida del territorio. Un elemento fundamental en este contexto es el recurso hídrico; dada la diversidad de usos que tal elemento posee, es de suma importancia orientar la actividad económica y la planeación a partir de un uso responsable y eficiente del recurso.
El área metropolitana de Monterrey (AMM) abarca 5.65% de la superficie total del estado de Nuevo León, que es de 64,081.94 km2. Esta zona, de acuerdo a su población, se ubica en el tercer lugar dentro de las zonas metropolitanas más pobladas. En el decreto publicado en el Periódico Oficial de Estado (Nuevo León), del 23 de enero de 1984, se declara la existencia de la Zona Conurbada de Monterrey, integrada por los municipios de Monterrey, San Nicolás de los Garza, Apodaca, Guadalupe, Garza García, Santa Catarina y General Escobedo, con fundamento en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado.
Sin embargo, debido a que el área metropolitana concentra aproximadamente 90% de las actividades económicas del estado, directamente bajo su influencia gravitan los municipios de García y Juárez, considerados también dentro de la zona metropolitana.
La ubicación de la ZMM en medio de estas dos zonas afecta también la forma en que los contaminantes atmosféricos se dispersan, debido a la dirección de los vientos dominantes (Poniente o Norponiente). Los contaminantes se transportan desde el Oriente de la ciudad, donde las zonas industriales o las de tráfico intenso los generan, al Poniente, en las faldas de la Sierra Madre, que funciona a manera de dique, conteniéndolos.
En suma, aunque el hombre ha alterado las condiciones ecológicas, perturbado corrientes fluviales, introducido agua de otras cuencas, especies exóticas de flora, canalizado ríos y cubierto pastizales con capas de cemento y asfalto, la ZMM sigue dependiendo del comportamiento de la naturaleza con sus lluvias, vientos, altas temperaturas y suelos inestables.
En general, la temperatura es extremosa en la ZMM, ya que el promedio de temperaturas en verano rebasa los 30°C, y en invierno desciende hasta un promedio de 8°C. Estos contrastes influyen en aspec- tos como el intemperismo de los materiales pétreos y en la dispersión de contaminantes.
Elementos del modelo incremental
Del total de la población de la zona metropolitana por municipio (4,089,962 habitantes), Monterrey cuenta con 27.8%, Guadalupe con 16.6% y San Nicolás de los Garza con 10.8%, siendo los municipios más poblados.
De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2010, algunas características urbanas indican que del total de viviendas particulares habitadas cuenta con piso diferente de tierra: en Monterrey 94.2%, en Guadalupe 95.3% y en San Nicolás de los Garza 96.2%; disponen de agua de la red pública 95.4%, 96.0% y 97.1%, respectivamente.
En cuanto a los servicios de energía eléctrica, en Monterrey 96.5% de las viviendas cuentan con este servicio, mientras que en Guadalupe y San Nicolás disponen 97.0 y 97.5%, respectivamente. El promedio de ocupantes en cada vivienda es de 3.8 en Monterrey, mientras que en Guadalupe y en San Nicolás de los Garza es de 3.9.
En el proceso de industrialización y comercialización, experimentado a partir de la segunda mitad del siglo XX, Monterrey ha presentado un crecimiento poblacional, urbano, industrial y económico de gran importancia, convirtiéndolo junto con el Distrito Federal en uno de los polos industriales y financieros más importantes de México.
En materia económica, el Censo Económico 2009 indica que, de los totales de la zona metropolitana, Monterrey es el municipio más importante en la mayoría de los rubros específicos: con 45% de las unidades económicas, 46.1% del personal ocupado total, 36.9% en producción bruta total y 47.9% en valor agregado censal bruto.
En el municipio de Monterrey existe una gran diversidad de actividades manufactureras con impacto ambiental, entre las que destacan la industria química, petroquímica, cemento, cerámica, cerveza, industria del tabaco, material ferroviario, principalmente. Esta dinámica ha fomentado el empleo en el sector servicios, por lo que el perfil económico del municipio se concentra en actividades secundarias y terciarias. Del total de la zona metropolitana por sector, se observa que el personal ocupado total se ubica principalmente en el sector de servicios (37.9%), seguido de la actividad manufacturera (28.3%); por otra parte, en cuanto a la producción bruta total, sucede lo contrario: con 55.4% se ubican las manufacturas y los servicios representan 22.5%.
En materia de productividad sectorial, los municipios de García, Santa Catarina y Apodaca que mantienen una aportación por trabajador mayor, con respecto al resto de los municipios de la zona metropolitana. La generación de valor por cada personal ocupado se ubica alrededor de los 292 mil pesos. La actividad manufacturera genera 419 mil pesos en promedio por trabajador, seguida del sector servicios y comercio, con 254 mil y 172 mil pesos, respectivamente.
De acuerdo con el tamaño de la unidad económica, la creación de producción bruta total está en función directa con la dimensión; aquéllas que cuentan con 251 trabajadores o más producen en promedio 1 millón 438 mil pesos; las unidades que están integra- das por 51 a 250 personas generan 705 mil pesos; mientras que las formadas por 11 a 50 personas y de 1 a 10 trabajadores aportan, en promedio, 433 mil y 234 mil pesos, al año.
La zona metropolitana de Monterrey se caracteriza por contar con unidades económicas mayoritaria- mente formadas por 1 a 10 personas (89.6%), seguidas de aquéllas integradas por 11 a 50 personas (7.9%). Por lo que la pequeña y mediana industria es relevante en cuanto al número de unidades económicas y el personal ocupado total (40.3%). La gran industria está compuesta por apenas 0.2% del total de las unidades económicas, y labora el 28.6 del personal ocupado total.
Tabla I. Información por municipio de la zona metropolitana de Monterrey.
Fuente: Censos Económicos 2009.
Conclusiones
Las condiciones biofísicas del territorio deberán considerarse en un modelo incremental de política pública, determinando la importancia de las mismas en la configuración de las dinámicas social, económica, institucional y ambiental que permita definir los cursos de acción a seguir desde una perspectiva del modelo incremental.
El estudio de la estructura productiva permite identificar patrones de comportamiento de la fuerza laboral y la futura demanda de recursos para la subsistencia social e industrial de la zona de estudio. Asimismo, la alta productividad de los sectores económicos redundará en un consumo intensivo de los elementos naturales, así como en la necesidad de contar con alternativas de planeación sobre la explotación inherente de los recursos naturales.
Tabla II. Información de la actividad económica por municipio de la zona metropolitana de Monterrey.
Fuente: Censos Económicos 2009.
La construcción de indicadores relevantes, en cada una de las áreas de análisis del modelo incremental, permitirá definir la factibilidad de los proceso de toma de decisiones. Este enfoque de formulación de políticas permitirá realizar cambios sucesivos y puntuales en temas de interés de la agenda pública. Logrará, a partir del seguimiento de indicadores, la evaluación y seguimiento de las respuestas del curso de acción seleccionado.
Dada la necesidad de contar con respuestas en el corto plazo en materia ambiental, el enfoque permitirá realizar los ajustes necesarios sobre la marcha de las acciones públicas, y a través del ensayo y error se logrará una convergencia de los resultados más deseables para una sociedad en la que los desequilibrios ambientales se acentúan de manera grave.
a. En el estado de Nuevo León habitan 73 personas por kilómetro cuadrado, mientras que la densidad de población promedio nacional es de 57 habitantes.
*Universidad Autónoma de Nuevo León, iiNSO.
liliaestheramirez@gmail.com
Referencias
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