En este estudio se realiza un an\u00e1lisis comparativo de la composici\u00f3n y modo de interacci\u00f3n de la red de pol\u00edticas p\u00fablicas que incidi\u00f3 en la formulaci\u00f3n de las reformas de las leyes de radiodifusi\u00f3n y telecomunicaciones de 2006 y de 2014. Se pretende examinar si existe relaci\u00f3n y de qu\u00e9 tipo es entre la configuraci\u00f3n y el modo de interacci\u00f3n de la red de pol\u00edticas p\u00fablicas de radiodifusi\u00f3n y sus efectos en la formulaci\u00f3n de pol\u00edtica p\u00fablica.<\/p>\n
Palabras clave:<\/strong> sistema regulatorio audiovisual, M\u00e9xico, red de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n Abstract<\/strong><\/p>\n This study develops a comparative analysis of the com-position and interaction mode of the public policy network that were involved in the policy formulation of broadcasting and telecommunications reform laws of 2006 and 2014. The aim is to examine whether or not there is a relation, and what type of relation exists between the network configuration and its interaction mode, and its impact on public policy formulation.<\/p>\n Key words:<\/strong> broadcasting, telecommunications, Mexico, policy networks.<\/p>\n La regulaci\u00f3n de la radiodifusi\u00f3n y telecomunicaciones en M\u00e9xico<\/strong><\/p>\n En M\u00e9xico, la regulaci\u00f3n de la comunicaci\u00f3n y, particularmente, la potestad de otorgar concesiones es una prerrogativa exclusiva del Estado, la cual le permite ejercer, en \u00faltima instancia, pleno control sobre el siste-ma de comunicaci\u00f3n nacional. Sin embargo, los concesionarios, desde los inicios del sistema radiof\u00f3nico, han tenido gran capacidad de negociaci\u00f3n con los gobiernos, jugando un rol de apoyo al sistema pol\u00edtico pr\u00edista y asegurando para s\u00ed mismos los beneficios derivados de las pr\u00e1cticas monop\u00f3licas (Smith, 2001). Esto se ha desarrollado en forma corporativa a trav\u00e9s de la C\u00e1mara Nacional de la Industria de Radio y Televisi\u00f3n (CIRT) y en contactos directos entre los empresarios de los medios y los gobernantes.<\/p>\n Estos modos impl\u00edcitos de negociaci\u00f3n est\u00e1n plasmados de forma muy clara en el marco legal en materia de comunicaci\u00f3n, limitando las obligaciones de los radiodifusores a su m\u00ednima expresi\u00f3n \u2013en defensa de la\u00a0libertad de expresi\u00f3n\u2013 y marginando al Estado en su capacidad de emprender un rol activo en el \u00e1mbito de las comunicaciones.<\/p>\n El proceso de transici\u00f3n democr\u00e1tica en M\u00e9xico, particularmente a partir de 2000, modific\u00f3 las interacciones que hist\u00f3ricamente se hab\u00edan planteado entre el gobierno y los concesionarios de medios de comunicaci\u00f3n audiovisual. En contraposici\u00f3n a un modelo de interacci\u00f3n previa caracterizado por una cooperaci\u00f3n de beneficios mutuos dominada en \u00faltima instancia por el poder pol\u00edtico (Fern\u00e1ndez Christlieb en Zarur Osorio, 1996; Lawson, 2001; Smith, 2001; Trejo Delarbre, 2001), se comenz\u00f3 a gestar en dicho sexenio una agenda regulatoria en materia de radiodifusi\u00f3n dominada por los intereses empresariales (Smith, 2008; Trejo De-larbre, 2006).<\/p>\n Este nuevo escenario le dio gran poder simb\u00f3lico a los consorcios medi\u00e1ticos frente a una clase pol\u00edtica fragmentada y con gran necesidad de \u201cobtener pantalla\u201d (Guerrero, 2010). El mercado de elecciones competidas se transform\u00f3 en un gran negocio publicitario.<\/p>\n En esta situaci\u00f3n los medios aprovecharon el umbral de oportunidad para negociar cambios al statu quo\u00a0legal de manera favorable a sus intereses. Este giro en la relaci\u00f3n medios\u2013pol\u00edtica se evidencia claramente en dos coyunturas que se dan en el gobierno de Fox: el decreto de eliminaci\u00f3n del tiempo fiscal del Estado en la radio y la televisi\u00f3n de 2002 y la reforma a la Ley de Radio y Televisi\u00f3n y la Ley de Telecomunicaciones, m\u00e1s conocida como \u201cLey Televisa\u201d de 2006 (Guerrero, 2010; Smith, 2008). \u201cEn ambos casos se puede documentar que, al contrario de lo que suced\u00eda en el r\u00e9gimen pr\u00edista, los concesionarios tomaron la iniciativa ante un gobierno pasivo\u201d (Guerrero, 2010).<\/p>\n Por tanto, las condiciones estructurales del mercado de medios se han mantenido inalteradas hasta la promulgaci\u00f3n de la Ley de Telecomunicaciones de 2014. El mercado se caracteriza por una fuerte concentraci\u00f3n tanto en el mercado de la radiodifusi\u00f3n como en el de las telecomunicaciones con actores que controlan su sector con m\u00e1s de 50% en t\u00e9rminos de abonados, canales o redes. En este escenario se dio la reforma integral de telecomunicaciones que incluy\u00f3 una de tipo constitucional en 2013 y su ley reglamentaria en 2014. Destacan medidas para agentes preponderantes y dominan-tes1<\/sup>, multiprogramaci\u00f3n2<\/sup> , must carrier3<\/sup> , must offer4<\/sup> , interconexi\u00f3n5<\/sup>\u00a0y un nuevo \u00f3rgano regulador aut\u00f3nomo llamado Instituto Federal de Telecomunicaciones.<\/p>\n Apuntes sobre la metodolog\u00eda utilizada en el estudio<\/strong><\/p>\n Las t\u00e9cnicas utilizadas en esta investigaci\u00f3n son el an\u00e1lisis de contenido cualitativo a los dict\u00e1menes de reforma de las leyes y entrevista a profundidad a los actores que intervinieron en las negociaciones de dichas reformas.<\/p>\n Se realizaron 12 entrevistas a los siguientes acto-res: actores gubernamentales \u2013legisladores involucra-dos en los procesos de negociaci\u00f3n\u2013; actores estatales no gubernamentales \u2013Comisi\u00f3n Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) y m\u00e1s recientemente el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) que continu\u00f3 las funciones de la Comisi\u00f3n despu\u00e9s de la reforma constitucional en la materia\u2013; actores empresariales concesionarios de frecuencias; asociaciones civiles que influyen en esta agenda en M\u00e9xico y organismos internacionales especializados que hacen recomendaciones de legislaci\u00f3n en la materia como la Organizaci\u00f3n para la Cooperaci\u00f3n y Desarrollo Econ\u00f3micos (OCDE).<\/p>\n Las mismas fueron efectuadas por la autora de este trabajo entre abril de 2014 y junio de 2015. Algunas de ellas se realizaron en forma presencial y otras por videoconferencia o llamada telef\u00f3nica en las siguientes ciudades: Ciudad de M\u00e9xico, Par\u00eds, Monterrey y Zacatecas. Todo el material fue grabado y posteriormente transcrito para su an\u00e1lisis.<\/p>\n El an\u00e1lisis de contenido se aplic\u00f3 a los dict\u00e1menes de ley generados por las c\u00e1maras de origen de las leyes (C\u00e1mara de Diputados y C\u00e1mara de Senadores, en ese orden), para la reforma de la Ley de Radio y Televisi\u00f3n y la Ley de Telecomunicaciones de 2006\u00a0 (dictamen de reforma de Ley de Radio y Televisi\u00f3n y Ley de Telecomunicaciones, 2006) y la generaci\u00f3n de la nueva Ley de Telecomunicaciones de 2014 (dictamen de la Ley de Telecomunicaciones, 2014).<\/p>\n La selecci\u00f3n de dichas t\u00e9cnicas se debe a la necesidad de establecer el nexo entre los argumentos que justifican las decisiones de la ley en sus dict\u00e1menes y sus estipulaciones concretas con la percepci\u00f3n que los actores involucrados tienen sobre el proceso de negociaci\u00f3n. El an\u00e1lisis de contenido nos arroja evidencia sobre lo que queda establecido en la normativa; las entrevistas a profundidad sobre las percepciones de los actores frente al proceso de negociaci\u00f3n. Ah\u00ed donde coinciden las posturas se entiende que esos actores tuvieron influencia directa sobre la formulaci\u00f3n de la pol\u00edtica p\u00fablica. En caso contrario se llega a la conclusi\u00f3n de que fueron actores perif\u00e9ricos en el proceso de la negociaci\u00f3n.<\/p>\n An\u00e1lisis de resultados<\/strong><\/p>\n En el caso de la negociaci\u00f3n de la reforma de 2006, los actores centrales que los entrevistados registran como hacedores de la ley son: Televisa, la Junta de Coordinaci\u00f3n Pol\u00edtica de la C\u00e1mara de Diputados y Miguel Lucero Palma \u2013legislador que present\u00f3 la iniciativa de ley\u2013, en ese orden de importancia. En cuanto a los re-cursos m\u00e1s recurridos que los participantes mencionan en el proceso de negociaci\u00f3n de esta ley resaltan las estrategias de cabildeo, la consulta e integraci\u00f3n de expertos y la influencia de los tiempos legislativos y de las elecciones presidenciales; en un segundo plano el uso de la fuerza a modo de presi\u00f3n y la falta de apoyo\u00a0pol\u00edtico. Las relaciones que m\u00e1s se destacan en la red, producto de las interacciones de los actores son la acci\u00f3n unilateral por parte de los actores principales, la falta de acceso para actores que estaban en coaliciones opositoras al proyecto y los conflictos derivados de esta exclusi\u00f3n. Los actores coinciden en afirmar la incapacidad de entablar una negociaci\u00f3n. No se acepta ning\u00fan ajuste al proyecto original.<\/p>\n Para la negociaci\u00f3n de la nueva Ley de Telecomunicaciones de 2014 los actores centrales que los entrevistados registran como hacedores de la ley son: el Ejecutivo Federal, el Pacto por M\u00e9xico y otros actores perif\u00e9ricos. Las relaciones que m\u00e1s se destacan en la red, producto de las interacciones de los actores, son el acuerdo negociado por parte de los actores principales y en un segundo plano percepciones de conflicto desde la periferia de la red. En cuanto a los recursos m\u00e1s recurridos que los participantes mencionan en el proceso de negociaci\u00f3n de esta ley resaltan las estrategias de cabildeo, la consulta e integraci\u00f3n de expertos y la influencia de los tiempos legislativos. El proceso de negociaci\u00f3n de la ley de 2014, por las evidencias presentadas, demuestra entonces que el impulso de este proyecto estuvo concentrado en el Ejecutivo Federal, vinculado con las c\u00fapulas partidarias, estructuradas al menos en un principio por el Pacto por M\u00e9xico, y con acercamientos coyunturales con terceros actores de forma individualizada.<\/p>\n A continuaci\u00f3n se presenta una tabla comparativa de las categor\u00edas descriptivas de las redes de pol\u00edticas p\u00fablicas para ambos procesos.<\/p>\n Como se puede observar en la tabla, desde la perspectiva de las similitudes, se presenta en ambos casos un escenario de acuerdos cupulares. En el primero con injerencia predominante de una empresa del sector y en el segundo con la intervenci\u00f3n del Ejecutivo y el Pacto por M\u00e9xico. Tambi\u00e9n los recursos utilizados por los actores en ambos procesos son similares aunque desigualmente distribuidos.<\/p>\n Sin embargo, una diferencia fundamental es el modelo de negociaci\u00f3n que se entabla en cada uno de ellos. Para 2006 no hubo interacci\u00f3n sino imposici\u00f3n. Esta perspectiva unilateral, sin negociaciones, dio pie al surgimiento de escenarios conflictivos y a la revocaci\u00f3n de aspectos esenciales de la legislaci\u00f3n en la Suprema Corte. En el caso de 2014, aunque bajo el control del Ejecutivo, se abrieron espacios de transacci\u00f3n asim\u00e9trica con negociaciones puntuales que legitimaron la ley dentro de la red.<\/p>\n Conclusiones<\/strong><\/p>\n Despu\u00e9s de haber realizado el ejercicio de an\u00e1lisis cualitativo de los dict\u00e1menes de ley y las entrevistas a los actores involucrados, se pueden observar interesantes \u00e1ngulos de comparaci\u00f3n entre ambos procesos.<\/p>\n Se observa en ambos procesos de negociaci\u00f3n un escenario de acuerdos cupulares entre las altas esferas del Ejecutivo, las presidencias de los partidos pol\u00edticos m\u00e1s representativos y las coordinaciones parlamentarias de los mismos.<\/p>\n Tambi\u00e9n, en ambos procesos, una minor\u00eda de los legisladores se concentra en una posici\u00f3n disidente que tiene un n\u00facleo duro y persistente en el tiempo. Si bien es un grupo minoritario, se puede documentar su efectividad en el cabildeo y su capacidad de impacto en el espacio de la comunicaci\u00f3n pol\u00edtica en ambos procesos de negociaci\u00f3n.<\/p>\n A pesar de las semejanzas, se presentan marcadas diferencias en los resultados de pol\u00edtica p\u00fablica obtenidos en 2006 y 2014. Esto se debe, seg\u00fan los resultados obtenidos, a dos razones: los actores que asumen el liderazgo del proceso de negociaci\u00f3n y la predisposici\u00f3n o reticencia para abrir espacios a la negociaci\u00f3n.<\/p>\n En el caso de 2006, la iniciativa fue impulsada por un actor dominante de la industria con capacidad de influir en los procesos de comunicaci\u00f3n pol\u00edtica electoral y, por tanto, incidir en las carreras pol\u00edticas de los legisladores y en sus decisiones legislativas. En 2014, el proyecto fue impulsado desde el Ejecutivo con el objetivo\u00a0de recuperar la rector\u00eda del Estado sobre el sector. En 2006 no hubo margen a modificaciones de la propuesta original; en 2014 se hicieron concesiones particulares en la medida de que \u00e9stas estuvieran validadas desde la presidencia.<\/p>\n Entonces, a pesar de que la red est\u00e1 compuesta b\u00e1sicamente por los mismos actores en los dos momentos, los resultados de pol\u00edtica p\u00fablica que derivan de sus procesos de negociaci\u00f3n son muy diferentes.<\/p>\n Despu\u00e9s de haber realizado la descripci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de los datos se puede afirmar, a partir de la evidencia emp\u00edrica observada, que existe una relaci\u00f3n causal entre la estructura de la red de pol\u00edticas p\u00fablicas y sus interacciones predominantes respecto de la formulaci\u00f3n de una pol\u00edtica p\u00fablica. Al mismo tiempo, la distribuci\u00f3n de recursos entre los actores y el contexto institucional \u2013ya analizado como contexto pol\u00edtico previamente\u2013 tambi\u00e9n tienen una influencia decisiva en la red.<\/p>\n A pesar de la inminencia de estas transformaciones, es necesario apuntar que Televisa sigue manifestando un poder tangible sobre el sistema pol\u00edtico muy por encima de los dem\u00e1s actores de la industria. El hecho de que a la fecha la oferta de contenidos est\u00e9 concentrada en el modelo de radiodifusi\u00f3n tradicional expone a la clase pol\u00edtica a percibir que el modelo de comunicaci\u00f3n pol\u00edtica sigue centralizado, aunque este escenario est\u00e9 en proceso de evoluci\u00f3n.<\/p>\n El estudio de los procesos de negociaci\u00f3n regulatoria en materia de radiodifusi\u00f3n y telecomunicaciones es una necesidad imperante para entender los posibles alcances de un sistema democr\u00e1tico en M\u00e9xico para el siglo XXI. De la real competencia entre actores de la industria, la participaci\u00f3n reguladora del Estado y la diversidad de contenidos dependen las competencias de una ciudadan\u00eda con capacidad deliberativa. En este sentido, la nueva legislaci\u00f3n gener\u00f3 nuevas instituciones, \u00e1reas de oportunidad y dej\u00f3 tambi\u00e9n retos irresueltos. Espero que este trabajo resulte entonces una contribuci\u00f3n \u00fatil para dar luz a estas cuestiones.<\/p>\n * Universidad Nacional Aut\u00f3noma de M\u00e9xico.<\/p>\n Contacto: esmith@itesm.mx<\/p>\n Referencias<\/strong><\/p>\n Dictamen de Reforma de Ley de Radio y Televisi\u00f3n y Ley de Telecomunicaciones, C\u00e1mara de Diputados (2006). Disponible en: biblio.juridicas.unam.mx\/li-bros\/5\/2444\/15.pdf<\/p>\n Dictamen de la Ley de Telecomunicaciones, C\u00e1mara de Senadores (2014). Disponible en: http:\/\/www.senado.gob.mx\/comisiones\/comunicaciones_trans-portes\/docs\/Telecom\/Anteproyecto_Dictamen.pdf<\/p>\n Guerrero, M. (2010). Los medios de comunicaci\u00f3n y el r\u00e9gimen pol\u00edtico. En S. Loaeza y J.F. Prud\u2019homme (coords.), Los grandes problemas de M\u00e9xico. Instituciones y procesos pol\u00edticos. M\u00e9xico: El Colegio de M\u00e9xico.<\/p>\n Lawson, C. (2001). Building the fourth estate. Democratization and the rise of a free press in Mexico. United States: University of California Press.<\/p>\n Smith, C. (2001). Redefinici\u00f3n del sistema mexicano de televisi\u00f3n abierta en el proceso de democratizaci\u00f3n pol\u00edtica y liberalizaci\u00f3n econ\u00f3mica. Tesis de maestr\u00eda. Instituto Tecnol\u00f3gico y de Estudios Superiores de Monterrey. M\u00e9xico.<\/p>\n Smith, C. (2008). La regulaci\u00f3n de los medios audiovisuales en el proceso de alternancia democr\u00e1tica en M\u00e9xico. En N. Guzm\u00e1n (comp.) Sociedad, desarrollo y ciudadan\u00eda en M\u00e9xico. M\u00e9xico: Limusa.<\/p>\n Trejo D., R. (2001). Mediocracia sin mediaciones. Prensa, televisi\u00f3n y elecciones. M\u00e9xico: Ediciones Cal y Arena.<\/p>\n Trejo D., R. (2006). Los Medios en el gobierno de Fox: el Presidente y el Comediante. En A. S\u00e1nchez Rebolledo (comp.) \u00bfQu\u00e9 pa\u00eds nos deja Fox? Los claroscuros del gobierno del cambio. M\u00e9xico: Grupo Editorial Norma.<\/p>\n Zarur O., A. (1996). El Estado y el modelo de televisi\u00f3n adoptado (1950-1988). M\u00e9xico: Universidad Aut\u00f3noma Metropolitana<\/p>\n RECIBIDO: 18-08-2016<\/p>\n ACEPTADO: 05-09-2016.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Cinta Smith* CIENCIA UANL \/ A\u00d1O 20, No. 83, ENERO-MARZO 2017 Resumen En este estudio se realiza un an\u00e1lisis comparativo de la composici\u00f3n y modo de interacci\u00f3n de la red de pol\u00edticas p\u00fablicas que incidi\u00f3 en la formulaci\u00f3n de las reformas de las leyes de radiodifusi\u00f3n y telecomunicaciones de 2006 y de 2014. 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