Red de políticas públicas de radiodifusión y telecomunicaciones en México
Cinta Smith*
CIENCIA UANL / AÑO 20, No. 83, ENERO-MARZO 2017
Resumen
En este estudio se realiza un análisis comparativo de la composición y modo de interacción de la red de políticas públicas que incidió en la formulación de las reformas de las leyes de radiodifusión y telecomunicaciones de 2006 y de 2014. Se pretende examinar si existe relación y de qué tipo es entre la configuración y el modo de interacción de la red de políticas públicas de radiodifusión y sus efectos en la formulación de política pública.
Palabras clave: sistema regulatorio audiovisual, México, red de políticas públicas.
Abstract
This study develops a comparative analysis of the com-position and interaction mode of the public policy network that were involved in the policy formulation of broadcasting and telecommunications reform laws of 2006 and 2014. The aim is to examine whether or not there is a relation, and what type of relation exists between the network configuration and its interaction mode, and its impact on public policy formulation.
Key words: broadcasting, telecommunications, Mexico, policy networks.
La regulación de la radiodifusión y telecomunicaciones en México
En México, la regulación de la comunicación y, particularmente, la potestad de otorgar concesiones es una prerrogativa exclusiva del Estado, la cual le permite ejercer, en última instancia, pleno control sobre el siste-ma de comunicación nacional. Sin embargo, los concesionarios, desde los inicios del sistema radiofónico, han tenido gran capacidad de negociación con los gobiernos, jugando un rol de apoyo al sistema político príista y asegurando para sí mismos los beneficios derivados de las prácticas monopólicas (Smith, 2001). Esto se ha desarrollado en forma corporativa a través de la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión (CIRT) y en contactos directos entre los empresarios de los medios y los gobernantes.
Estos modos implícitos de negociación están plasmados de forma muy clara en el marco legal en materia de comunicación, limitando las obligaciones de los radiodifusores a su mínima expresión –en defensa de la libertad de expresión– y marginando al Estado en su capacidad de emprender un rol activo en el ámbito de las comunicaciones.
El proceso de transición democrática en México, particularmente a partir de 2000, modificó las interacciones que históricamente se habían planteado entre el gobierno y los concesionarios de medios de comunicación audiovisual. En contraposición a un modelo de interacción previa caracterizado por una cooperación de beneficios mutuos dominada en última instancia por el poder político (Fernández Christlieb en Zarur Osorio, 1996; Lawson, 2001; Smith, 2001; Trejo Delarbre, 2001), se comenzó a gestar en dicho sexenio una agenda regulatoria en materia de radiodifusión dominada por los intereses empresariales (Smith, 2008; Trejo De-larbre, 2006).
Este nuevo escenario le dio gran poder simbólico a los consorcios mediáticos frente a una clase política fragmentada y con gran necesidad de “obtener pantalla” (Guerrero, 2010). El mercado de elecciones competidas se transformó en un gran negocio publicitario.
En esta situación los medios aprovecharon el umbral de oportunidad para negociar cambios al statu quo legal de manera favorable a sus intereses. Este giro en la relación medios–política se evidencia claramente en dos coyunturas que se dan en el gobierno de Fox: el decreto de eliminación del tiempo fiscal del Estado en la radio y la televisión de 2002 y la reforma a la Ley de Radio y Televisión y la Ley de Telecomunicaciones, más conocida como “Ley Televisa” de 2006 (Guerrero, 2010; Smith, 2008). “En ambos casos se puede documentar que, al contrario de lo que sucedía en el régimen príista, los concesionarios tomaron la iniciativa ante un gobierno pasivo” (Guerrero, 2010).
Por tanto, las condiciones estructurales del mercado de medios se han mantenido inalteradas hasta la promulgación de la Ley de Telecomunicaciones de 2014. El mercado se caracteriza por una fuerte concentración tanto en el mercado de la radiodifusión como en el de las telecomunicaciones con actores que controlan su sector con más de 50% en términos de abonados, canales o redes. En este escenario se dio la reforma integral de telecomunicaciones que incluyó una de tipo constitucional en 2013 y su ley reglamentaria en 2014. Destacan medidas para agentes preponderantes y dominan-tes1, multiprogramación2 , must carrier3 , must offer4 , interconexión5 y un nuevo órgano regulador autónomo llamado Instituto Federal de Telecomunicaciones.
Apuntes sobre la metodología utilizada en el estudio
Las técnicas utilizadas en esta investigación son el análisis de contenido cualitativo a los dictámenes de reforma de las leyes y entrevista a profundidad a los actores que intervinieron en las negociaciones de dichas reformas.
Se realizaron 12 entrevistas a los siguientes acto-res: actores gubernamentales –legisladores involucra-dos en los procesos de negociación–; actores estatales no gubernamentales –Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) y más recientemente el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) que continuó las funciones de la Comisión después de la reforma constitucional en la materia–; actores empresariales concesionarios de frecuencias; asociaciones civiles que influyen en esta agenda en México y organismos internacionales especializados que hacen recomendaciones de legislación en la materia como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
Las mismas fueron efectuadas por la autora de este trabajo entre abril de 2014 y junio de 2015. Algunas de ellas se realizaron en forma presencial y otras por videoconferencia o llamada telefónica en las siguientes ciudades: Ciudad de México, París, Monterrey y Zacatecas. Todo el material fue grabado y posteriormente transcrito para su análisis.
El análisis de contenido se aplicó a los dictámenes de ley generados por las cámaras de origen de las leyes (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores, en ese orden), para la reforma de la Ley de Radio y Televisión y la Ley de Telecomunicaciones de 2006 (dictamen de reforma de Ley de Radio y Televisión y Ley de Telecomunicaciones, 2006) y la generación de la nueva Ley de Telecomunicaciones de 2014 (dictamen de la Ley de Telecomunicaciones, 2014).
La selección de dichas técnicas se debe a la necesidad de establecer el nexo entre los argumentos que justifican las decisiones de la ley en sus dictámenes y sus estipulaciones concretas con la percepción que los actores involucrados tienen sobre el proceso de negociación. El análisis de contenido nos arroja evidencia sobre lo que queda establecido en la normativa; las entrevistas a profundidad sobre las percepciones de los actores frente al proceso de negociación. Ahí donde coinciden las posturas se entiende que esos actores tuvieron influencia directa sobre la formulación de la política pública. En caso contrario se llega a la conclusión de que fueron actores periféricos en el proceso de la negociación.
Análisis de resultados
En el caso de la negociación de la reforma de 2006, los actores centrales que los entrevistados registran como hacedores de la ley son: Televisa, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados y Miguel Lucero Palma –legislador que presentó la iniciativa de ley–, en ese orden de importancia. En cuanto a los re-cursos más recurridos que los participantes mencionan en el proceso de negociación de esta ley resaltan las estrategias de cabildeo, la consulta e integración de expertos y la influencia de los tiempos legislativos y de las elecciones presidenciales; en un segundo plano el uso de la fuerza a modo de presión y la falta de apoyo político. Las relaciones que más se destacan en la red, producto de las interacciones de los actores son la acción unilateral por parte de los actores principales, la falta de acceso para actores que estaban en coaliciones opositoras al proyecto y los conflictos derivados de esta exclusión. Los actores coinciden en afirmar la incapacidad de entablar una negociación. No se acepta ningún ajuste al proyecto original.
Para la negociación de la nueva Ley de Telecomunicaciones de 2014 los actores centrales que los entrevistados registran como hacedores de la ley son: el Ejecutivo Federal, el Pacto por México y otros actores periféricos. Las relaciones que más se destacan en la red, producto de las interacciones de los actores, son el acuerdo negociado por parte de los actores principales y en un segundo plano percepciones de conflicto desde la periferia de la red. En cuanto a los recursos más recurridos que los participantes mencionan en el proceso de negociación de esta ley resaltan las estrategias de cabildeo, la consulta e integración de expertos y la influencia de los tiempos legislativos. El proceso de negociación de la ley de 2014, por las evidencias presentadas, demuestra entonces que el impulso de este proyecto estuvo concentrado en el Ejecutivo Federal, vinculado con las cúpulas partidarias, estructuradas al menos en un principio por el Pacto por México, y con acercamientos coyunturales con terceros actores de forma individualizada.
A continuación se presenta una tabla comparativa de las categorías descriptivas de las redes de políticas públicas para ambos procesos.
Como se puede observar en la tabla, desde la perspectiva de las similitudes, se presenta en ambos casos un escenario de acuerdos cupulares. En el primero con injerencia predominante de una empresa del sector y en el segundo con la intervención del Ejecutivo y el Pacto por México. También los recursos utilizados por los actores en ambos procesos son similares aunque desigualmente distribuidos.
Sin embargo, una diferencia fundamental es el modelo de negociación que se entabla en cada uno de ellos. Para 2006 no hubo interacción sino imposición. Esta perspectiva unilateral, sin negociaciones, dio pie al surgimiento de escenarios conflictivos y a la revocación de aspectos esenciales de la legislación en la Suprema Corte. En el caso de 2014, aunque bajo el control del Ejecutivo, se abrieron espacios de transacción asimétrica con negociaciones puntuales que legitimaron la ley dentro de la red.
Conclusiones
Después de haber realizado el ejercicio de análisis cualitativo de los dictámenes de ley y las entrevistas a los actores involucrados, se pueden observar interesantes ángulos de comparación entre ambos procesos.
Se observa en ambos procesos de negociación un escenario de acuerdos cupulares entre las altas esferas del Ejecutivo, las presidencias de los partidos políticos más representativos y las coordinaciones parlamentarias de los mismos.
También, en ambos procesos, una minoría de los legisladores se concentra en una posición disidente que tiene un núcleo duro y persistente en el tiempo. Si bien es un grupo minoritario, se puede documentar su efectividad en el cabildeo y su capacidad de impacto en el espacio de la comunicación política en ambos procesos de negociación.
A pesar de las semejanzas, se presentan marcadas diferencias en los resultados de política pública obtenidos en 2006 y 2014. Esto se debe, según los resultados obtenidos, a dos razones: los actores que asumen el liderazgo del proceso de negociación y la predisposición o reticencia para abrir espacios a la negociación.
En el caso de 2006, la iniciativa fue impulsada por un actor dominante de la industria con capacidad de influir en los procesos de comunicación política electoral y, por tanto, incidir en las carreras políticas de los legisladores y en sus decisiones legislativas. En 2014, el proyecto fue impulsado desde el Ejecutivo con el objetivo de recuperar la rectoría del Estado sobre el sector. En 2006 no hubo margen a modificaciones de la propuesta original; en 2014 se hicieron concesiones particulares en la medida de que éstas estuvieran validadas desde la presidencia.
Entonces, a pesar de que la red está compuesta básicamente por los mismos actores en los dos momentos, los resultados de política pública que derivan de sus procesos de negociación son muy diferentes.
Después de haber realizado la descripción e interpretación de los datos se puede afirmar, a partir de la evidencia empírica observada, que existe una relación causal entre la estructura de la red de políticas públicas y sus interacciones predominantes respecto de la formulación de una política pública. Al mismo tiempo, la distribución de recursos entre los actores y el contexto institucional –ya analizado como contexto político previamente– también tienen una influencia decisiva en la red.
A pesar de la inminencia de estas transformaciones, es necesario apuntar que Televisa sigue manifestando un poder tangible sobre el sistema político muy por encima de los demás actores de la industria. El hecho de que a la fecha la oferta de contenidos esté concentrada en el modelo de radiodifusión tradicional expone a la clase política a percibir que el modelo de comunicación política sigue centralizado, aunque este escenario esté en proceso de evolución.
El estudio de los procesos de negociación regulatoria en materia de radiodifusión y telecomunicaciones es una necesidad imperante para entender los posibles alcances de un sistema democrático en México para el siglo XXI. De la real competencia entre actores de la industria, la participación reguladora del Estado y la diversidad de contenidos dependen las competencias de una ciudadanía con capacidad deliberativa. En este sentido, la nueva legislación generó nuevas instituciones, áreas de oportunidad y dejó también retos irresueltos. Espero que este trabajo resulte entonces una contribución útil para dar luz a estas cuestiones.
* Universidad Nacional Autónoma de México.
Contacto: esmith@itesm.mx
Referencias
Dictamen de Reforma de Ley de Radio y Televisión y Ley de Telecomunicaciones, Cámara de Diputados (2006). Disponible en: biblio.juridicas.unam.mx/li-bros/5/2444/15.pdf
Dictamen de la Ley de Telecomunicaciones, Cámara de Senadores (2014). Disponible en: http://www.senado.gob.mx/comisiones/comunicaciones_trans-portes/docs/Telecom/Anteproyecto_Dictamen.pdf
Guerrero, M. (2010). Los medios de comunicación y el régimen político. En S. Loaeza y J.F. Prud’homme (coords.), Los grandes problemas de México. Instituciones y procesos políticos. México: El Colegio de México.
Lawson, C. (2001). Building the fourth estate. Democratization and the rise of a free press in Mexico. United States: University of California Press.
Smith, C. (2001). Redefinición del sistema mexicano de televisión abierta en el proceso de democratización política y liberalización económica. Tesis de maestría. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. México.
Smith, C. (2008). La regulación de los medios audiovisuales en el proceso de alternancia democrática en México. En N. Guzmán (comp.) Sociedad, desarrollo y ciudadanía en México. México: Limusa.
Trejo D., R. (2001). Mediocracia sin mediaciones. Prensa, televisión y elecciones. México: Ediciones Cal y Arena.
Trejo D., R. (2006). Los Medios en el gobierno de Fox: el Presidente y el Comediante. En A. Sánchez Rebolledo (comp.) ¿Qué país nos deja Fox? Los claroscuros del gobierno del cambio. México: Grupo Editorial Norma.
Zarur O., A. (1996). El Estado y el modelo de televisión adoptado (1950-1988). México: Universidad Autónoma Metropolitana
RECIBIDO: 18-08-2016
ACEPTADO: 05-09-2016.